建立中国法官定额制度若干问题研究-点滴论文网为您提供专业论文参考资料。

　　2002年7月18日，中国最高人民法院发布了《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》。这个《意见》第25条明确提出：“实行法官定额制度。在考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平各种因素的基础上，在现有编制内，合理确定各级人民法院法官定额”。［1］由此可见，最高人民法院根据修改后的《法官法》的规定，［2］已经将建立中国法官定额制度正式提上了议事日程。显然，对法官实行定额管理是实现法官职业化的前提，对法官队伍整体而言，如果没有量的限制，质是根本无法保证的。没有质的保证，法官队伍的职业化建设便是一句空话。然而，对法官实行定额管理并不是一个单纯的法官编制问题，它是以法律的形式对法官员额实施总量控制的一项制度，是法官职业化这个复杂的系统工程中的一个重要环节。这项制度的建立，涉及诸多因素。它不仅受人口、案件数量等基本因素的影响，而且还受法院设置、诉讼程序以及法官管理体制等制度性因素的制约。可以说，这项制度的建立几乎涉及我国法院体制的各个层面。因此，研究法官定额制度，首先应当从中国法院的实际出发，对目前在我国影响法官定额制度建立的各种主要因素进行分析和研究，在此基础上，才有可能寻求在我国建立法官定额制度的有效途径。

　　一、影响法官定额管理的两大基本因素

　　影响法官定额管理的因素很多，但最基本的莫过于人口和案件数量两个因素。因此，许多论著往往将这两个因素作为判断一国法官人数是否合理的重要标准。

　　1.人口因素

　　通常情况下，人口与案件数量成正比，人口的多少往往直接影响案件的数量，因而也影响到法官的数量。实际上，人口因素对法官人数的影响主要体现在法官人数占所在国家（或地区）总人口的比例上。然而，由于各国的司法制度、诉讼体制和法治发展水平的不同，法官占总人口比例也存在很大差异。

　　德国法官占总人口的比例最高，日本则最低，二者相差有十一倍之多。而美国与中国之间的差别不大。实际上，法官占人口的比例是一个具有模糊性的概念，何种比例为佳，并无定规。但由于人口和案件数量之间的正比例关系，若法官人数占人口比例太小，将有可能因法官不堪重负而影响整个司法体系的运转。在这一点上，日本就是一个明显的例证。根据现有的统计资料，日本是目前法官人数占人口比例最小的国家之一，包括在各级裁判所工作的助理法官（判事补）在内，每万人口中只有0.23名法官。由于法官人数占人口比例太小，日本各级法院的案件效率低下，积压严重的情况相当普遍，已成为日本司法的一个顽症。

　　日本法院审理的民事案件中，尽管已结案件数逐年增加，未结案件的比例逐年下降，但未结案件所占比例最低的年份也仍然维持在36.2％，1991年甚至高达46.9％。从审理周期看，平均审理周期最低的年份达到88个月，而判决案件的审理周期最高的年份高达21个月。日本法院的这种状况引起了日本国民和当局的不满。因此，从1999年开始的日本第三次司法改革明确将解决法曹（包括法官）人口不足的问题作为改革的一项重要内容。2001年7月12日，日本司法改革审查委员会公布了一项最后报告，提出到2018年将法曹人口的数量从2001年的18，000人增加到50，000人，并且提出要加大法官人数的增加幅［4］。

　　显然，日本的例子说明了法官占人口比例太小所带来的问题，而改变这种状况最直接的途径是增加法官人数。日本计划用18年时间使法官人数在现有的基础上增加3倍，也算得上是痛定思痛了。从理论上说，法官占人口比例太小容易造成效率低下，质量不保的问题，那么，法官人数过多，也同样会因为人浮于事而影响案件的质量和效率。我国的学术界长期以来普遍认为我国的法官人数占人口比例太大，并且认为这是我国法院案件存在质量和效率问题之原因所在。有人甚至认为中国法官有3万人就够了［5］。这种认识的出发点自然无可非议，只是在法官人数计算上存在谬误，同时对中国司法的实际状况也缺乏分析。值得指出的是，尽管中国法官人数占人口比例并不是世界上最高的国家，但从我国的司法体制的现状以及法院审理案件的数量等因素考虑，目前这一比例的真实性及其合理性还有待于证明。对此，笔者将在下面的论述中作进一步的探讨。

　　2.案件数量

　　从某种意义上说，案件数量与法官人数的关系更为直接。在一般情况下，如果不考虑其他因素，确定法官员额通常应当以每个法官所能承担的工作量为前提，而法官工作量的直接量化形式就是案件的数量。因此，案件数量是确定法官员额的一个硬指标。然而，由于各国诉讼制度不同，各国法官每年人均审理案件数也有很大差别。以一审案件为例，2001年，我国法院审结的一审案件590多万件，以21万法官计算，平均每个法官28件；而美国联邦法院1995年受理一审案件283，688件，当年美国联邦法院法官的总人数为763人［6］，平均每个法官317件，二者相差11倍之多。对此，我们不妨作一些分析：实际上，由于美国的诉讼制度所决定，绝大多数案件并未经过审理就已经终止，经过完整的庭审结案只有6％左右，1995年，美国联邦法院受理的283，688件一审案件中，只有17，816件经过完整的庭审［7］。如果以这个数字计算，平均每个联邦法官一年经过完整的庭审审结的案件只有23件，而其余348件案件则通过庭前或庭外的其他方式了结。我们还可以换一个角度来讨论这个问题，波斯纳法官曾有过一个计算：美国联邦地方法院审理一个一审案件的庭审持续时间1995年平均为3.4天［8］，依此计算，17，816件案件仅庭审时间平均每个地方法官每年就要为此占用100个工作日。如果以每年250个工作日计算，假设每件案件都经过完整的庭审，每个美国联邦地方法官一年审理的案件数也不超过60件。我们再来分析中国的情形，首先，中国法院审理的一审案件绝大多数都经过庭审，而且大多数是由3个法官而不是1个法官审理，因此，中国法官审理一个案件的实际工作量超过美国联邦地方法官；其次，中国21万法官中实际审理案件的法官人数远远没有那么多（这一点我们将在下面作详细的讨论），而美国联邦法院的法官人数和实际审理案件的法官人数是基本相同的。从这个意义上说，以21万法官为基数来计算中国法官的人均审理案件数是不尽合理的。

　　为了进一步说明案件数量和法官人数的关系，我们不妨再对有关国家上诉案件的情况作一些分析。例如1987－1989年日本高等法院每年受理的上诉案件平均30000件左右，但实际审结的案件约占50％［9］。以高等法院法官总数280人计算，平均每个法官一年审结的上诉案件数为54件；美国联邦巡回上诉法院1987－1989年受理的上诉案件平均35，000件左右，每年实际了结的案件大约占56％左右，且实际了结的案件中大约一半的案件属于“程序性终止”，对法官的工作量没有大的影响［10］。依此计算，美国148名联邦上诉法官（1988）平均每人每年实际审理的上诉案件数为66件。

　　由此可见，司法统计所反映的案件数量与法官实际审的案件数之间往往存在很大差别，但不同国家的法官实际审理的案件数并无大的差异。尽管各国的诉讼制度不同，各国法官之间也可能存在个体的差异，但每个法官所能承担的实际工作量却应当有个合理的极限。如果离开了这个前提去讨论问题，就难免会得出错误的结论。因此，在考察案件数量与法官人数之间关系时，不应当单纯从司法统计的数据出发，确定法官员额的重要依据是每个法官实际所能承受的工作量。除此之外，司法体制、诉讼制度对法官人数的影响也至关重要的。

　　二、法院设置对法官员额的影响

　　法院是法官进行审判活动的场所，从某种意义上说，法院实际上是法官组成的。因此，法院的设置与法官的人数密切相关，它直接影响到法官员额的确定。法院的设置是否合理，也直接关系到法官员额配置的合理性。尽管法院的设置作为国家司法体制的一项重要内容必然会受到政治因素，特别是政治体制的影响，但从合理配置审判资源考虑，法院设置的主要依据应当是辖区人口、面积和可能发生的案件数量等因素。法院的设置与行政区划的设立不同：行政区划的设立尽管也会考虑人口、辖区面积等因素，但更多的是基于国家主权的考虑。国家主权作为一种对内的最高权力，其空间范围是及于国家版图的任何一个角落的。国家行使这种地域管辖权最直接的形式就是在国家主权所及的所有地区设立行政建制而不论这个地区的人口多寡、面积大小。任何国家都不会因为一个地区人口稀少或经济总量达不到一定水平而拒绝在这个地区设立行政建制，在设立行政区划时也不会将人口面积以及经济发展水平作为主要因素考虑。例如，我国人口最多的省份河南与人口最少的省份西藏自治区相比，二者相差36倍之多；江苏省的国内生产总值与青海省相比，前者是后者的31倍［11］，经济发展水平的差距可见一斑。但这些因素并没有影响中央政府在这些地区的行政区划设置。从目前世界各国的情况看按行政区划设置法院的情形并不多见，例如，德国全国有16个州而高等法院有25个有的州设有3个高等法院［12］；而美国有50个州，联邦上诉法院只有13个联邦地方法院有94个均没有按行政区划设置。无论法院设置多于行政建制（如德国）还是少于行政建制（如美国）均是从辖区面积人口及案件数量等因素出发。日本的情况有所不同日本的8个高等法院及其6个分院并未按行政区划设置而50个地方法院则基本与行政区划一致即东京都、京都、大阪二府及43个县各设一个地方法院。但也有例外：日本北海道地域宽广设有三个地方法院［13］。

　　目前，我国共有3568个法院，除少数情况外［14］，绝大多数按行政区划设置。由于我国幅员辽阔，地区间经济发展极不平衡，因而不同地区的法院受理案件的情况也是不平衡的，往往同一审级的法院之间受理案件的情况就存在很大差异。一般说来，经济发达地区的法院受理的案件多，标的额大，案件类型也要对复杂，而边远地区、经济不发达地区的法院在案件数量、标的金额和案件的复杂程度上与前者相比则有很大悬殊。例如，上海浦东新区法院去年受理的案件近29525件，而海南五指山市法院只有158件，二者相差186倍！有时这种差别甚至发生在同一个省的不同法院之间。例如，海南省的去年受理案件最多的基层法院新华区法院与受理案件最少的五指山法院审理案件数也相差十几倍。更有甚者，我国的一个基层法院受理案件的数量甚至远远超出一个省三级法院受理案件的总和［15］。由于法院之间受理案件的情况不平衡，审判人员人工作量也存在很大差异，例如，厦门湖里区法院审判人员2000年人均审理案件253.6件，广东番禺大石法院去年人均结案239件［16］，而海南五指山市法院的审判人员人均审理案件数仅为6件。法院之间的这种差别给法官定额制度的实施造成了困难，如果只考虑案件数量这个因素，即便以中等发达地区法院人均审理案件数作为依据，我们也有相当一部分法院只需几名甚至一至二名法官足矣，有的法院几乎可以说没有必要设置！显然，我国法院目前这种设置成为实行法官定额制度的一种制约因素，不改变这种情况是无法在全国范围内推行法官定额制的。

　　三、诉讼程序的设计对实行法官定额制度的影响

　　程序设计是诉讼体制的一个重要内容，也是影响法官定额的一个重要因素。如前所述，案件的数量是确定法官工作量的最主要的依据。然而，案件由于其性质不同，处理方式不同或所处审级不同，其所需的工作量是完全不同的。例如，通过和解、诉辩交易或是驳回起诉等庭前方式了结的案件与通过开庭审理后作出判决的案件相比，前者所需的时间和法官的工作负担就少许多。从前面的论述中我们可以看到，美国联邦地方法院每年受理的案件中只有6％经过完整的庭审，而这6％的案件却占用了2/5的工作日，其余94％的案件都是在剩余3/5的工作日中完成的。可见，针对不同的案件设计不同的程序，或在同一程序中设计不同的处理方式是科学地确定法官工作量的前提，因而也是合理确定法官员额的前提。然而，在我国的立法和实践中，还存在着诸多与此不相适应的地方，主要表现要以下几个方面：

　　1.级别管辖混乱

　　根据我国现行诉讼程序法的规定，我国实行的是四级二审终审制的统一诉讼模式。从法律上说，每一级法院均可以作为一审法院。这样一来，除基层法院外，其他三级法院既是一审法院，又是上诉法院。近几年来，由于其他一些因素的趋动，我国高等级的法院受理一审案件的情况不在少数，甚至最高法院也开始受理一审经济纠纷案件。然而，法官审理一审案件和上诉审案件所付出的时间和所花费的工作量是不同的［17］，基层法院和基层以上的法院审理一审案件的程序也有一定的区别［18］，同是一审案件，在不同级别的法院审理所需的时间和工作量就可能不一样。因此，在四级法院都可以受理一审案件的情况下，以案件数量作为确定法官员额的依据在实践中往往难以操作。

　　从其他国家有关级别的管辖的情况看，大都作了比较严格的划分。美国联邦法院的一审案件管辖权原则上统一由地方法院行使，联邦巡回法院和最高法院都只是上诉法院。和我国诉讼制度较为接近的大陆法系国家的情形虽然和美国有所不同，但对级别管辖的规制大都比较明确。例如，德国的四级法院中，区法院只对小额民事案件、家事案件和轻微的刑事案件有管辖权［19］，绝大部分案件的一审管辖权集中在地方法院，地方法院同时也是区法院部分案件的上诉审法院［20］。而高等法院除对极少数涉及严重的犯罪（如破坏和平罪、内乱罪、种族屠杀罪等）的刑事案件行使一审管辖权之外［21］，对其他案件只行使上诉审管辖权，最高法院则完全不受理任何一审案件。日本的情形与德国相类似，绝大多数案件的一审管辖权在地方裁判所和家庭裁判所，与德国不国的是，日本的地方裁判所和家庭裁判所并不同时是上诉审法院，它们仅仅对简易裁判所的部分案件行使监督权［22］。日本简易裁判所、高等法院以及最高裁判所的管辖与德国立法的规定基本相同。由此可见，国外立法对一审案件管辖权的规制是相对集中的，象我国这样四级法院均有一审案件管辖权的情况并不多见。

　　2.缺少案件繁简分流的诉讼机制

　　案件繁简分流实际上是指针对不同的案件设计不同的程序，通常是提高诉讼效率的一种有效途径，以避免简单案件适用复杂的诉讼程序。实际上，这种程序上的设计对于区分法官的工作量进而确定出合理的法官数量是有意义的，因为一个法官适用

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