中国农村二元权力结构论

   显然,村民选举后的村支书们,真切地感受到了来自村民、村民代表、村委会民主权力的挑战。在村民选举中发动起来的村民,不再是沉默的羔羊。当村民被鼓动到投票场所去选举他们的“当家人”的时候,他们自然会问:“谁是真正的当家人?”当被告之他们所选的村主任是法定“当家人”的时候,一般都支持村委会接管法定的权力,而对那些拒绝移交村务工作的村支书表示愤慨。

   村民对党支部书记及其他支委缺乏信任甚至有对抗情绪,是党支部权威下降的社会原因。这种状况与这些农村党支部成员的不良行为记录有直接的关系。然而,在这些村庄,村党支部权力的失落,并不是由于村民选举制度的导入,而是生活在旧体制中的支部成员大多蜕化变质,村民选举只不过提供了一次曝光的机会。例如,广东惠东县港口镇大澳村,在1998年的村民选举中,原管理区办事处干部全部落选,村民对前来调查的人员说“旧班子是一帮蛀虫”。村民还反映,现任村支书不仅不吸取前任支书贪污腐败的教训,反而变本加厉地变卖集体耕地、贪污挪用公款。后果是,村里二百多亩耕地卖得只剩二十来亩,而上千万的卖地款所剩无几,村办公室家徒四壁,村委会只得向镇政府借资2000元才勉强开门。就这么一个营私舞弊的人,还耿耿于怀村民不选他当村长,因而拒绝移交村务,阻挠账目公开。尽管村主任不断要求接管村务、公开账目,镇干部还亲临现场督促接交工作,但村支书就是不理不睬,不打移交,导致村委会无法正常运转。这位魏姓支书还振振有辞:“黄腾珠(即当选村主任)一伙人都不是党员,他们文化水平低、素质差,当中有人还曾劳改过,他们没有当干部的资格,凭啥对党支部指手画脚和管理群众……他们至今连村委会的计划都没有制订出来,我怎么好移交给他们呢?”

   严重的是,大澳问题不是个别现象。例如,广州市白云区石井镇红星村,虽经新闻媒体多次曝光,省、市、区、镇有关部门均派人去了解情况并做工作,村党支书至今仍未移交财务管理权,仍以村经济联社法人代表的身份掌管着村的经济大权。又例如,对石井镇的环窖村,镇党委不仅不要求村党支部将村里的财务管理权移交给村委会,反而派人主持召开“两委”会,决定村委会、经济联社、经济发展公司实行财务分账管理。结果,村党总支书记仍以村经济联社法人代表的身份掌握着村经济、财务大权,不交账、不交钱,也不准对过去的财务进行审计。两个村的村民都怀疑村支书有严重经济问题,对那些庇护村支书的乡镇干部表示愤慨。东莞市万江区蛇涌村的情况与此相似,原管理区党支部、办事处成员拒绝向村委会移交村务、财务管理权,也不移交合同、文件。而且,管区支书等原班干部,竟然三次殴打村委会正、副主任,以暴力抢夺村委会印章。还有调查分析指出,这类村支书之所以顽固地拒绝移交村务和经济管理权,主要是他们有贪污挪用的犯罪嫌疑,那些死保他们的乡镇干部也有受贿或合伙贪污的嫌疑。全省究竟有多少农村的村支两委处于这种极不协调的状况,笔者还没找到统计数据。

   值得深思的是,为什么大澳村的村支书如此嚣张?为什么蛇涌村的支书竟敢多次殴打村主任、抢夺公章?更值得深思的是,为什么在村民眼中是条蛀虫的村支书得不到公正地惩罚?无论如何,这些蜕化变质的“土皇帝”不能代表党的领导,要求村民、村代会、村委会等等服从这些“土皇帝”的权力意志,不仅完全背离了党的宗旨,而且也是对这一宗旨的莫大伤害。如果不把这些异己分子清理出党,“党的领导”就会成为他们专横跋扈、贪桩枉法的借口和挡箭牌。长期下去,后果不堪设想,不仅直接损害党与农民的鱼水关系,而且必将瓦解党在农村社会的政治基础。

   上述现实问题也使人们对村民自治的作用、村民选举的价值产生了怀疑。例如,不少村民发出了这样的感慨:“如果大家选出的村主任不过是村支书的帮手,那么轰轰烈烈地选一个不能做主的‘二把手’又有什么意思?”少数乡镇干部觉得:“村民自治不适合经济特别发达地区的实际。”当然,社会上还流行种种似乎与正统观念不一致的观点,例如认为“如果要实行真实的村民自治,就要让村民自己决定要不要保留村党支部。”又例如认为“搞村民选举不过是做做样子,哄外国人。”等等。笔者以为,中国的村民自治实践还处于初级阶段,认识上有分歧、有争论是十分自然的事情,实践上有偏差也可以通政治学研究　中国农村二元过完善制度来纠正。就广东及其他省份村民自治的实践经验来看,把党的领导与村民自治对立起来,否定党支部领导地位和排斥村委会自治权力的观点,在实践上都是有害的。因为,谁也不能保证村民选举出来的人都是奉公守法、办事公正的人,坚持和完善党支部的领导有助于防范村委会的权力落入坏人之手。同样的道理,谁也不能保证所有支部成员都是党性纯洁、不会蜕化变质的人,因此村委会的建立健全也有助于防止党支部的权力把持在“土皇帝”之类的人手中。

   三、 农村党政关系的调适:走向双赢

   在农村二元权力结构的框架下,通过一定的制度安排,村支两委可以建立和谐一致的权力关系。从经验分析来看,如果农村党组织能够把村民选举的制度机制纳入自身组织建设,那么村支两委建立和谐关系的几率就比较大。

   其实,广东农村在推行村民自治的实践中,已经自觉或不自觉地把村民选举的制度机制纳入了党支部组织建设之中。这既是对村民自治是一种政治支持,也为党支部建设提供了新机制。具体的做法可概括为二种模式,一是“两票制”选村支部,例如深圳龙岗区的党支部换届选举“两票制”。二是“二选联动机制”,即“从村支书到村主任”与“从村主任到村支书”这两种联动形式。根据有关部门提供的数据,估计在广东省第一次村民选举中,以“二选联动”实现了村支书-村主任“一肩挑”的农村占全省农村的50%,这种权力结构的农村一般都避免了村支两委权力冲突,增加了村级组织的整体影响力。

   1 两票制山西省河曲县于1991年首创的“两票制”选举村党支部的办法,经过不断完善,对加强农村党支部建设发挥了明显的作用。山东、福建、江西、河北、湖北、湖南和广东等地正在结合本地情况推广这一先权力结构论郭正林进经验。1998～1999年,深圳龙岗区在广东率先引入两票制选村党支部,也收到了明显的效果。“两票制”选村党支部中的“两票”,第一票是村民的信任投票或民意票,即由全村选民以不记名投票的方式,推选村党支部书记、副书记及委员的候选人。第二票是支部党员的正式选票,即乡镇党委依据村民信任投票的结果,向村党支部正式提出差额候选人,由全村党员投票选举党支部。

   “两票制”见成效的原因,就是在党支部建设中吸纳了村民选举的制度机制,使村民群众在支书和支委的选择上开始有了发言权。其本质就是在不改变农村二元权力结构的前提下,为党支部提供了一个自下而上提取权力的信任资源的渠道,从而巩固和维新了农村基层党组织的合法性基础。而村民信任投票的多寡就是这种合法性的量化形式。

   中共深圳市委组织部在一份调查报告中,说“两票制”改变了过去单纯的‘群众选村长、党员选书记’的做法,避免了一些地方出现的村长‘一呼百应’、书记‘说话不灵’等不正常现象的发生。③两票制为村党支部提供了自上而下和自下而上的双重权力来源从而加强党支部的权力。然而,党支部会不会因此而把村委会置于自己的附庸地位呢?目前还没有足够的经验观察来回答这一问题。不过有一点是比较清楚的,那就是党支部的权力基础发生了变化,④如果凭借村民信任投票上台的村支书不为民谋利、蜕化变质,那么村民在下一次的信任投票中就能把他赶下台。

   2 二选联动机制

   “二选联动机制”的“二选”,一是村委会选举,二是党支部选举。在实行自由公开的村民直选之前,由于村委会选举往往受党支部或乡镇领导的操纵而失去民意支持,因此选出村委会一般成为党支部甚至村支书的附庸。即使党支部也以党内选举的形式产生,但村委会与党支部选举缺乏内在的钩连,处于“两张皮”的状况。1998年正式的《村委会组织法》颁布以后,随着村民选举制度的完善,村民直选提升了村委会及村主任的社会威望和权力地位,由此必然触动村党支部特别村支书的权力影响力。

   与全国的情况一样,广东农村大多是村支两委交叉兼职,形成“一班人马、两块牌子”的紧密型二元权力结构。关键的问题是这个“班长”的权力有多高的民意支持率,而且具体以什么方式表达了这种民意支持率。如果“班长”不是以村民认可的渠道获得足够的信任支持(具体表现为获得了多少村民选票),那么其权力的合法性就存在问题。换句话说,在村支两委交叉班子中,“班长”(假设是村支书)的民意支持率低于班子中另一成员(假设是村主任), 那么“班长”的权力地位必然受到班子成员甚至村民群众的质疑。

   从程序政治的角度来看,村民选举是获取村民选票的竞争过程。面对这种竞争,预设为“班长”的村支书可能采取的策略有二:一是参选,通过竞争获得多数选票而成为村主任。二是逃避,力图依赖上级支持继续担任“班长”。一般来看,逃避意味着缺乏自信心。那些不敢参选的村支书,或者才高德浅,或者德高才浅,或者德才皆缺,因而怕落选而丢面子。而敢于参选的村支书,一般都有“德才兼备”的自我认同。有了这份自信,就不怕那50%的落选风险。对于那些成功竞选而来的村支书,他们不仅保有自上而下上级支持,同时还能自下而上地从村民那里提取信任资源,成为名副其实的“班长”。而建立在这种权力基础之上的村支两委交叉兼职班子,一般都能够避免村支两委之间的权力摩擦,从而提高村级组织的整体效能,走向双赢。一位由当选村主任兼任村支书的村干部说:“当好一个村干部,最关键的是农民信任你。”看来,信任意识已经影响农村干部的权力行使了。

   无论是“两票制”推选党支部,还是“村支书到村主任”、“村主任到村支书”的二选联动策略,都是在实践中摸索出来的调适农村党政关系的方式。这些方式之所以产生了一定的效果,就是由于在党支部组织建设引入了民主选举的制度机制。这种制度机制,使党支部也能像村委会那样从村民社会中自下而上地提取权力资源。因此,村民社会的支持已经成为村支两委的共同政治基础,这就是村委会与党支部走向双赢的制度条件。对于那些能够以“二选联动机制”来解决村支两委协调问题的农村来说,“两票制”可以作为一种预备措施。而一旦参与竞选的村支书落选了,或者当选村主任不是党员,那么就应该启动“两票制”的机制来改选党支部,从而提高党支部的民意支持水平,促进村支两委的协调与共强。

   四、 结论

   农村二元权力结构的概念,提供了一个中国农村党政关系类型及其变化的分析框架。这个分析框架着眼于从权力的结构性要素,即权力资源配置模式、权力合法性来源渠道、权力的制度规范、权力的影响力四个方面,来透视村委会与党支部的权力关系类型及其变化。

   公正、公平、公开的村民直接选举强化了村委会的权力地位。制度化的村民选举为村委会自上而下地提取民意支持(民主授权)提供合法的渠道。尽管乡镇党委及村党支部有办法控制甚至操纵村民选举,但这种做法已经失去合法性。在村民选举制度逐步完善的制度背景下,党支部的权力来源也迫切需要建构制度化的渠道,由此能够从村民群众中提取信任资源。“两票制”、“二选联动机制”就是这种制度建构的尝试。

   按照不同制度规范运作的村委会与党支部,都面临如何维护和增强权力影响力的现实问题。而权力影响力的高低最终取决于村民对权力的认同。村民选举是村民表达权力认同的过程,无论是村委会还是党支部,如果不能接受村民投票箱(包括村委会选举投票与党支部信任投票)的定期考验,那么它的权力就缺乏村民认同,它的组织动员与监控力就会减低甚至消失。因此,村民选举的影响是双重的,村委会与党支部的实际权力地位,不会单纯地决定于制度规范,同时还要决定于村民对权力的制度化认同。

   经验材料表明,两票制、二选联动机制对加强农村党支部建设、完善党支部的核心领导是有效的。保证这种有效性的制度安排,正是在党支部建设中所导入的直选制度机制。村民群众对党支部书记及委员的人选问题,开始拥有发言权。这对中国政治发展来说,无疑具有深远的影响,对维护党与人民群众的鱼水关系无疑会发挥积极作用。

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